欧盟碳关税政策及其影响

《现代国际关系》

2021年第5期

《欧盟碳关税政策及其影响》

韩立群

中国现代国际关系研究院

世界政治研究所副研究员

内容摘要

近一个时期，世界主要国家相继宣布碳中和目标，全球温室气体减排行动进入新阶段。部分发达国家在减排的同时还设计了自我保护机制，对冲减排损失。欧盟计划最快于2023年推出“碳边境调节机制”，对减排不力国家的输欧商品征税。本文对欧盟该政策形成过程及影响进行研究，发现碳关税是欧盟气候政治发展的内在诉求，是其对冲减排压力的现实需要，也是其社会政治思潮和政党政治变迁的必然结果。目前，美国内对碳关税的立场也在发生变化，未来发达国家在该问题上将呈现合流之势，冲击全球应对气候变化的基本框架，新兴和发展中国家将面临更为严峻的减排形势。

碳关税，顾名思义就是根据商品的碳排放量所征收的进口关税。20世纪90年代全球启动温室气体减排进程以来，由于减排可能削弱国家竞争力，发达国家特别是欧盟内部关于征收碳关税的声音不断，但主流政治势力对此长期持反对态度，碳关税一直未能真正落地。2021年3月，欧洲议会投票通过“碳边界调整机制”（CBAM）议案，计划最快于2023年初推出欧盟版碳关税，这标志着欧盟对碳关税的立场正式从反对转向支持。与此同时，美国国内支持碳关税的声音也在增加，下一步很可能推出类似法案。在经过多年争论后，发达国家对碳关税的立场正在发生明显调整，背后既与其内部经济、政治和社会变化有关，也与国际环境的改变有关。研究这种转变，对于更好应对全球气候治理和贸易环境的变化，更好应对气候变化挑战有非常积极的意义。

一

碳关税从提出到成为政策，在欧盟经历了一个相当长的争论过程。支持者认为，必须惩罚那些减排不力的国家，保卫欧盟的减排成果。反对者则担心，由此所遭到的贸易报复将远大于税收带来的好处。由于欧盟成员在减排和贸易问题上利益不一致，争论一直没有结果。法国是欧盟碳关税的积极推动者，马克龙总统上台后抓住美国退出《巴黎协定》、英国退出欧盟、德国立场转向和欧委会换届这一关键窗口，联合德国一举推动碳关税走上了立法进程。

首先，国际减排安排促进了欧盟碳关税的提出。《京都议定书》是全球第一个温室气体减排的国际行动方案，实行共同但有区别的减排安排，缔约国分为“附件一国家”和“非附件一国家”。附件一国家主要是工业化国家，在第一个承诺期（2008～2012）有减排义务，非附件一国家暂时不承担减排义务。第一个承诺期开始后，国际社会检查发现《京都议定书》的减排量十分有限。部分发达国家认为，这与《京都议定书》减排覆盖面不足导致的排放转移有关系。20世纪90年代，由于国际生产分工加速发展，许多高排放产业从发达国家转向新兴和发展中国家，由此导致的排放转移被称作“碳转移”或“碳泄漏”（Carbon Leakage）。国际贸易是产业转移和碳转移得以循环的关键，其路径主要包括能源产品的国际贸易、能源密集型产品的国际贸易和能源密集型产业的国际转移三条路径。减排力度越大，碳转移的力度也就越大。有研究认为，由于碳转移或“碳泄漏”的存在，全球总排放量增速不仅没有降低，反而加快了。由于部分附件一国家并未完全履行减排义务，“碳泄漏”不仅发生在附件一和非附件一国家之间，也发生在附件一国家之间。更重要的是，发达国家认为能源密集型产业的国际转移不仅造成“碳泄漏”，还造成了产业安全问题。钢铁、金属、化工、水泥、农业等高排放行业也是国家经济安全的支柱产业，如果减排压力导致整个行业外移，将导致附件一国家面临严重的经济安全问题。

因此，附件一国家认为，必须采取措施减少“碳泄漏”，维护经济安全。有的观点认为应该抛弃《京都议定书》，形成新的减排方案，扩大减排覆盖面，有的观点认为应该全面征收碳税，替代总量管制与交易机制。而碳税又被分为国内碳税和碳关税两种形式。在《京都议定书》正式生效后的第二年，也就是2006年11月召开的联合国内罗毕气候变化大会上，时任法国总理多米尼克·德维尔潘建议，对没有签署《京都议定书》国家的工业产品出口征收额外关税，首次提出碳关税。2007年3月，欧盟单方面承诺到2020年将温室气体排放在1990年基础上减少20%，由于美国拒绝签署《京都议定书》，该举措将削弱欧盟高排放企业对美国企业的竞争优势。为拉平欧美差距，时任法国总统希拉克在欧盟宣布计划向小布什政府施压，要求美签署《京都议定书》及后续协议，否则欧盟将对包括美国在内不签署协议的国家征收碳税（Carbon Tax）。在此前后，尽管学界、政界也有不少支持碳关税的声音，但总体来看，法国的这两次提议没有在欧盟上下引起太大波澜，欧盟选择采用发放排放配额的方式来补贴高排放企业。在此之后，碳关税作为一种观点长期存在下来，并随着全球气候博弈的深入而不断发展。尤其是2009年哥本哈根气候大会之后，气候政治引起国际社会空前关注，发达国家要求新兴和发展中国家增加减排承诺的呼吁与日俱增，发达国家之间关于减排安排的博弈也不断加剧，碳关税作为一种所谓的补充措施，也开始受到越来越多的关注。可以说，只要国际减排存在差异化的安排，一些国家就有足够的动力去继续推进碳关税。

其次，欧盟内部围绕碳关税存在争论，导致碳关税迟迟未能通过。《京都议定书》附件一国家都是工业化国家，除美国、日本、加拿大、澳大利亚、俄罗斯外，主要是欧洲国家或欧盟成员。在《巴黎协定》未生效前，由于美国长期拒绝签署《京都议定书》及其后续协议，减排压力主要落在欧盟身上，应对所谓“碳泄漏”的任务当然也主要由欧盟来完成。因此，碳关税是否推出主要看欧盟的立场，而欧盟内部则主要由法国来推动。欧盟不少政策都是由法国最先提出理念，再逐步得到其他成员认可，最终成为欧盟法律。在希拉克之后，萨科齐和奥朗德两任法国总统不断变换方式，继续极力推销碳关税。法国在欧盟内外推销碳关税的遭遇，清晰反映了欧盟对碳关税的争论过程。

2009年，萨科齐上台后提出在法国国内征收碳税，并呼吁将碳税扩展到欧盟层面，对外征收碳关税。萨科齐的提议未能得到欧盟支持。2009年7月，欧盟环境部长会议明确拒绝碳关税提议，时任欧盟轮值主席国瑞典认为，碳关税将破坏欧洲在哥本哈根气候大会的谈判地位，德国则认为征收碳关税是一种新的“生态帝国主义”。这一时期，欧盟仅有意大利支持法方提议。法国承办联合国第21次气候变化大会，由于面临签署新全球气候协议的重任，时任法国总统的奥朗德将气候问题列为内政外交重要议程。2012年5月，法国新任工业复兴部长阿诺·蒙特堡首次接受采访就抛出碳关税问题，称将推动前任政府在欧盟边境征收碳关税的计划，以保护当地工业免受不正当竞争。蒙特堡宣称，法国已经推动欧委会将此列入工作议程，并将正式计划更名为“碳包容机制”。新计划在形式上作了调整，要求欧洲以外的制造商从欧盟碳排放交易机制（ETS）购买污染许可证，调整了此前直接征税的设计。该版提议得到更多欧盟国家的积极响应，欧洲议会对碳关税的热情上升，欧盟在对外交往中更加注重减排带来的贸易公平问题。2012年欧委会与中国开展贸易磋商时，在会谈中明确提出要在气候方面采取“互惠”举措。但这一时期美国在《巴黎协定》问题上采取了积极态度，欧盟的压力明显减弱，加之德国和英国担心此举会遭致贸易报复，仍然强烈反对实质性推进，法国此次努力仍以失败告终。

再次，德国立场的转变推动欧盟达成碳关税共识。2017年，特朗普上台后宣布退出《巴黎协定》，在气候问题上的立场严重倒退，这导致全球减排压力再次回到欧盟一方。与此同时，法国总统马克龙上台后继续坚守碳关税立场。通过他的努力，这次法国在欧盟层面取得了重大胜利。2019年9月，法德发表联合声明，称气候变化是两国政府共同的优先事项，碳边境税应该是一个选项，德国总理默克尔首次公开表态支持采取碳关税举措。英国作为另一个反对方退出了欧盟，至此欧盟成员围绕碳关税基本统一了立场。当年12月，新一届欧委会上任，将气候问题列为优先事项，明确将碳关税立法列入未来三年工作计划。至此，在法国十几年来坚持不懈推动下，欧盟终于接受了法国的碳关税理念，并付诸立法。目前，欧盟内部虽然仍然有怀疑碳关税的声音，但已很难再改变碳关税政策的大方向。下一步，欧盟碳关税立法所面对的主要压力将从内部转向外部，需要同其他主要国家协调立场。

在欧盟整个决策过程中，德国的立场转变是关键因素。德国总理默克尔2005年上台，其在任的16年基本上与法国推销碳关税的历程重合。由于德国在欧盟决策中的主导作用，默克尔的态度在很大程度上决定了碳关税政策能否得以推行。默克尔以中间路线和务实立场著称，她在气候问题上的立场也是如此。她曾多次表态，反对过于激进的气候政策，认为欧盟不应该把气候政策目标定得过高。德国国内对碳关税等政策兴趣较低，总体保持一种“沉默反对”的态度。甚至在欧委会已经将绿色政治列为首要任务的今天，德国基民盟新任主席拉舍特仍坚持采取务实气候政策，认为过度的气候保护会损害德国工业，呼吁把重点放在改革能源体系上。默克尔之所以最终改变态度，主要是受德国国内政治氛围和美国气候政策变化的影响。目前，默克尔本人和不少德国政治家对碳关税仍然充满了担忧。德国经济部经济政策总干事菲利普·斯坦伯格表示，碳关税是好概念，但具体如何实施才能有利于其经济还需要进行设计。德国银行业也反对征收碳关税，德国储蓄银行联合会的一份报告认为碳关税在效率、公平和可行性方面存在严重问题。照此看，德国国内换届完成后，其碳关税立场还可能出现调整，可能影响未来欧盟碳关税政策走向。

最后，当前欧盟积极推动碳关税的立法工作，碳关税呼之欲出。在达成政治共识、形成一致理念的基础上，欧委会按照《绿色协议》和欧盟立法程序开展立法和政策设计工作。根据欧盟议事规则，立法决策一般先由代表欧洲整体利益的欧委会提出议案，再经代表欧洲各国利益的部长理事会和代表公民利益的欧洲议会通过，最后由欧委会和各成员国落实。2019年12月，欧委会《绿色协议》首次正式提出“碳边境调节机制”，2020年3月完成影响评估，7月至10月完成公众咨询。在这两项工作的基础上，欧委会主席冯德莱恩于2020年9月正式提议将碳关税立法列入2021年立法议程。2021年3月10日，欧洲议会以444票赞成，70票反对和181票弃权通过全称为“建立一个与WTO兼容的欧盟碳边界调整机制”的决议，并于当月26日反馈给了欧委会和欧洲理事会。预计欧委会将于2021年中期正式提交立法议案，送欧洲议会和欧洲理事会投票。

已经公布的决议案文主要阐明欧盟碳关税实施的基本原则和要求，包含了大量关键要点，但没有公布具体政策设计。关于碳关税的具体落实方式，决议给出了开放式的选项，欧委会可以在征收进口碳税和扩大欧盟碳交易体系（ETS）两条路径中作出选择，碳关税未来不一定以税收的形式存在，也可能强制要求出口商购买欧盟碳排放配额。关于进口商品碳含量的确定，决议要求以第三国数据为准，并涵盖商品的直接和间接碳排放，如果出口商不能提供商品的碳含量，欧盟将根据全球平均排放水平确定该商品的排放量。同时，碳关税所覆盖的进口商品范围和碳定价都应该与欧盟ETS一致，要反映出欧盟企业付出的减排成本。特别值得一提的是，2012年前后欧盟曾在航空碳税问题上遭遇巨大挫折，这次欧盟充分吸取教训，在合规性上下了大量功夫，不仅在决议名称里直接将“与WTO兼容”作为限定语，在内容上也用了大量篇幅介绍碳关税如何合规，包括要求碳关税与WTO规则及欧盟FTA兼容，不能用作贸易保护主义或贸易歧视工具，给予不发达国家和小岛国家特殊待遇等。碳关税毫无疑问存在贸易保护主义倾向，欧盟的做法可能会增加其他国家在WTO诉讼的难度，但无法打消其他国家的反对和质疑。

二

环境是欧盟一体化程度最高的领域之一。当法国最早提出碳关税设想后，它最先面对欧洲各国政府的接受度，其次是欧洲社会的接受度，最后是能否走向立法并顺利通过各项技术性和程序性检验。碳关税需要同时在欧洲社会、国家、欧盟三个层次取得共识方能推进，这是一个非常复杂的决策过程，影响因素既包括立法方面的直接因素，也包括社会政治经济等方面的深层次因素，后者更能反应欧洲社会对气候问题的真实看法。

第一，欧盟国家本身存在气候政治发展的内在诉求。欧盟自身的气候政治诉求是其推进碳关税的主要动力来源。从其内部看，欧盟新一届领导集体上任后，将绿色经济、绿色政治等绿色因素提高到前所未有的高度。除了众所周知的《绿色协议》，欧盟还在推进《欧盟气候法》立法、欧盟ETS改革、“欧盟绿色投资计划”等，旨在建立一个完整的绿色发展体系作为欧盟公平、繁荣社会和现代化经济战略的基石。在这个体系中，欧盟境内外的碳转移也要被涵盖在内，而国际贸易作为碳转移的重要途径，当然不能缺失。因此，尽管欧盟曾在航空碳税问题上遭遇过严重挫折，这次仍然志在必得。从外部看，欧盟需要不断强化自己作为全球气候变化领导者的地位，在提出全球领先的减排目标的同时，欧盟也要不断制定规则，并推动这些规则走向国际。碳关税不仅有利于欧盟巩固自身的领先地位，还可借机将欧盟ETS向全球推广。在当今国际格局变化中，中美正在将欧盟越来越远地甩在后面，欧盟需要为自己创造新的博弈工具。中美都将欧盟作为重要的经贸伙伴，对欧工业出口规模巨大，碳关税的实施，可以为欧盟在开展欧中、欧美经贸竞争时提供一张牌。英国脱欧后，欧盟需要尽可能多地掣肘英国重建对欧关系的努力，以便占据有利地位。此前英国一直反对碳关税，在新的英欧关系谈判中，欧盟则对碳关税咬住不放，迫使英国作出让步。

从上述雄心回到现实后，欧盟发现气候目标的兑现面临资金短缺的困境，需要尽快增加新的收入，而碳关税将成为一条重要的资金来源。根据欧盟规划，《绿色协议》有关投资计划需要在未来十年筹集约1万亿欧元，其中一半资金来自欧盟预算。欧盟预算中，可由成员国共同融资提供的资金约1140亿欧元，由ETS和“投资欧盟”等工具提供的资金约3000亿欧元，剩下约1000亿欧元由“公正转型机制”（Just Transition Mechanism）提供。但该机制的实施需要增加欧盟2021～2027年的长期预算，将预算资金占国民总收入（GNI）的比重从1.11%提高到1.17%。1.11%的预算案原本已经在欧盟内部引起较大争议，再扩大势必遭致反对。如何解决这一问题，目前还没有答案。欧洲一些评论认为，应该“羊毛出在羊身上”，用碳关税收入弥补资金缺口。对此，欧洲议会通过的碳关税决议写明，支持欧委员会将碳边境调节机制创造的收入划作欧盟预算新增自有资源，用于欧盟气候行动和《绿色新政》。

第二，欧盟有对冲减排压力的现实需要。欧盟从1997年《京都议定书》达成后开始制定减排计划，分阶段实现减排目标，不断收紧欧盟企业的碳排放空间。欧盟ETS第四阶段改革计划（2021～2030），要求碳排放配额发放量从2021年起年均减少2.2%，比第三阶段（1.74%）提高0.46个百分点。2020年11月，欧盟为启动第四阶段开展准备工作，明确ETS涵盖部门的减排量必须在2005年水平上减少43%，在1990年水平上至少减少40%。根据欧盟《绿色协议》制定的目标，到2030年欧盟总减排目标达到不少于1990年的55%。面对不断加码的减排要求，一些高排放企业为生存而将生产迁出欧盟边境，或者被迫减产、停产，“碳泄漏”压力不断加大。对此，欧盟在ETS第四阶段改革中专门提出要制定规则防止“碳泄露”，一方面减轻高排放企业的压力，为高迁出风险企业免费发放排放配额，低迁出风险企业2026年之前享受最高30%的免费配额；另一方面加大外部企业进入欧盟市场的成本，通过征收边境调节税等措施，对迁出企业和不遵守减排规定的其他国家企业进行税收惩罚。由此，碳关税成为欧盟ETS改革和《绿色协议》实施的必要补充措施。

从更深层次看，碳关税也是欧盟从后工业化到去工业化焦虑的反应。随着经济全球化的迅猛发展，欧盟制造业产出占总产出的比重不断下降。法国20世纪60年代制造业产出占GDP的22%左右，到2019年只剩不到10%，意大利不到15%，荷兰不到11%，比利时约12%，只有德国保持在20%左右。相比之下，中国的制造业产出占GDP比重近30%。金融危机特别是欧债危机让欧洲意识到，经济发展不能过于去工业化和依赖虚拟经济。2012年，欧盟提出再工业化目标，计划到2020年将工业产出占GDP比重提升至20%左右。据统计，到2019年欧盟制造业产出占GDP比重只有14.4%，比2012年降低了0.4个百分点，这引起欧盟上下的更大焦虑。而欧盟的气候政策不断加码，导致高排放企业迁出，这些企业主要是工业企业，这对欧盟再工业化极为不利，危及欧盟的产业安全。美国的制造业发展也面临着类似问题，2017年特朗普一上台就宣布退出《巴黎协定》，表面原因是美国不愿参加多边牵头负责，实际上是在为美国的排放企业松绑，为美国的国内再工业化让路。欧盟制定了全球领先的减排政策，如果不制定相应的补救措施，势必会导致高排放企业的加速迁出。因此，从这个意义上说，碳关税是披着气候政策外衣的经济安全政策。

第三，碳关税的出现是欧洲社会思潮和政党政治变迁的必然结果。中产阶级是欧洲的重要政治阶层，他们非常关注气候问题，这是欧盟在气候问题上采取积极立场的一个重要原因。但欧洲的中产阶级也很关注公平问题，很多中产阶级认为他们在减排问题上受到了不公正的待遇。德国一项民调显示，90%的德国人支持能源转型，但越来越多的人对转型过程是否公正表示怀疑。46%的人表示，如果减排措施和能源转型造成社会不公，他们就反对这些措施。只有提供某种形式的赔偿，他们才会觉得可接受。在很多西方民众眼中，如果欧盟严厉的气候政策导致排放转移，导致亚洲、非洲等地区民众所处的环境恶化，这是不可接受的。在这些人看来，欧盟不仅要在其境内推进减排事业，也要在世界所有地区推进该项事业，以推动人人平等，包括在美国这样的发达国家。贸易平等是西方“公平主义”思潮的一项重要内容，美欧都在对外贸易中强调所谓的“公平”，即要求互惠、平等的自由贸易，及贸易品的消费者和生产者享有同等人权，包括环境权。从某种程度上看，碳关税也是欧盟为满足这样的民意而提出的政策。

欧洲政党格局的调整也对欧洲气候政策变化产生了影响。金融危机以来，绿党、民粹党的崛起对欧洲政党传统格局产生了明显冲击，欧洲政党格局从原来的中左、中右两大主流演变成中左、中间、中右、极右等共存局面。这种调整对欧洲气候政策的影响是显而易见的。一方面，为了拉拢选民，各个政党都在热点问题上积极表明立场，尤其是在气候这种中产阶级选民高度关注的问题上，不能采取过于保守的政策，否则很容易失去中间选民。另一方面，政党格局的分化也使得选票更加分散，欧洲国家经常需要组建联合政府，甚至在两个或者多个立场相左的政党之间组建联合政府，政策制定经常相互掣肘。而气候政策往往分歧较小，容易取得共识，也更容易推进。绿党希望加强气候政策，社会党希望推进社会公平，共和党希望保护大企业，民粹党希望以本国为先，而碳关税恰好能满足各党诉求，是难得的利益交汇点。在这样的情况下，如果各党派想做出点成绩，就不能在相关政策上过于务实或提出反对意见。近年来，默克尔领导的基民盟在选举中接连失利，在2021年大选年开年的两场州议会选举中，基民盟又败给了绿党和社民党，一个很重要的原因是不少德国人对长期以来的中间务实做法产生了厌倦。

第四，美国作为外部因素发挥了重要推手作用。2017年，特朗普上台后宣布退出《巴黎协定》，这成为欧盟气候政策调整的一个分水岭，对碳关税的立场也开始出现明显转变。欧洲政界认为，如果特朗普连任两届，美国将长期游离在《巴黎协定》之外，这样可能彻底摧毁《巴黎协定》以及欧盟在此基础上的努力，进而导致全球气候治理失去约束。欧盟单边减排远不能实现全球减排目标，对欧盟自身也不公平，必须建立《巴黎协定》的替代约束措施。在2020年美国新冠疫情大暴发之前，特朗普连任的概率看起来非常高，这也导致欧盟推出新气候政策的紧迫性提高。鉴于欧盟已经建立起较为完备的碳交易体系，如果将这一体系向全球拓展，让更多国家参与其中，相当于建立起一个比《巴黎协定》更为严格的约束体系。而推广欧盟ETS的关键一步，就是建立碳边境调节措施，借助欧盟的市场优势地位让更多国家被迫参与ETS，否则就将面临欧盟的税收惩罚。因此，当马克龙上台后再次提出碳关税设想后，欧盟上下终于迅速建立共识，这背后特朗普可谓功不可没。2020年，拜登在大选中击败特朗普，上台又宣布重返《巴黎协定》，立刻引起了欧盟碳政治舆论的微妙变化，有观点认为欧盟应该减弱碳关税的执行力度，因为“美国又回来了”。这从一个侧面证明，美国是欧盟碳关税政策最大外部影响因素，碳关税也是美欧气候政治博弈的一个重要结果。

三

碳关税在欧盟等发达国家都有深厚的政治、经济和社会基础，反映出西方发达国家在此问题上的共性，不会到此止步。碳关税很可能只是全球气候治理调整的一个开始，未来还将出现其他影响更为深远的变化，直接影响到全球气候治理的基本原则和规则，新兴和发展中国家恐将面临更为严峻的减排形势。

第一，发达国家在碳关税问题上呈现合流之势。全球减排进程开始于20世纪90年代，这一时期世界恰好迎来全球化的爆发式发展，发达国家的减排行动与其国内制造业的对外转移也恰好重叠。从某种程度上说，减排的压力加速了美欧制造业特别是高排放制造业的外移，没有转移的行业也面临更高的排放成本，导致竞争力削弱。这一现象很早就引起了发达国家的注意，美国早在2008年就已经开始了相关立法准备，比欧盟早10年左右。当年，民主党参议员芭芭拉·伯克瑟提交了《2008年利伯曼—沃纳气候安全法案》，包含有详细的碳关税条款，2009年其又与后任美国国务卿、现任美国气候特使的约翰·克里联合提交《清洁能源就业和美国电力法案》，内容与此前的法案相似。2009年奥巴马政府上台后，美国在气候问题上采取积极立场，美国会众议院通过了《美国清洁能源安全法案》，要求减排不力的国家向美国缴纳“外汇储备津贴”，也就是事实上的美版碳关税。2014年之后，民主党陆续提交了四个版本的《美国碳费法案》草案，均包括“碳关税调节”条款。但在这一时期，由于共和党强烈反对，这些法案都未能成为法律。

特朗普上台后，美国强调“公平贸易”，一些共和党人也开始鼓吹征收碳关税。2017年2月，布什政府时期的前国务卿詹姆斯·贝克和尼克松政府时期的前劳工部长和财政部长乔治·舒尔茨等资深共和党人，与气候领导力委员会联名提出了名为《碳红利计划》（Carbon Dividend Plan）的国内碳税和国际碳关税动议。此前碳关税多由民主党人提出，现在共和党人的加入凸显美国内碳关税立场有合流之势，不排除下阶段美国还会再提出碳关税立法。2021年3月底，美国贸易代表办公室声明将考虑征收碳关税，某种程度上印证了上述猜测。美欧各自的争论过程表明，发达国家都有提出碳关税的冲动，只是欧盟最先在内部形成共识，并将其做到了实处。欧盟27个成员中有22个是经合组织成员，集中了全球大多数发达国家，相当这些发达国家都加入到碳关税阵营之中。下一步，如果美国将碳关税提上日程，发达国家征收碳关税可能将成为一股潮流。

第二，全球应对气候变化的基本框架和约束机制面临冲击。联合国气候大会是全球气候谈判的主要平台，《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等文件是全球减排制度安排的基本框架，自愿减排则是全球减排行动的主要约束机制，《巴黎协定》提出缔约国要通报国家自主贡献，延续了软约束的原则。欧盟碳关税落实后，如果美国也推出类似举措，将可能形成以市场和行业减排为框架、以关税为约束的形式，对上述框架和约束机制形成明显冲击。以约束机制为例，如果欧盟采取征收边境关税方式，将以第三方税收的形式对出口国形成排放硬约束，这种约束的强度甚至可能大于某些国家的国内碳税。更何况碳关税不同于传统意义上关税，它不是无差别地对所有国家出口到欧盟的商品课税，而是具有很强的指向性，只对那些被欧盟认定为排放不合格的商品，或者减排不力国家的商品征税，这就具有更强的单边约束意味。欧盟是全球第二大经济体，2019年对外货物贸易总额4.07万亿欧元，进口来源地遍布全球205个国家。鉴于欧盟的经济规模，如果其针对ETS所有商品类别全面开征碳关税，将严重破坏《公约》签署以来全球减排的基本原则。

如果欧盟采取扩大ETS适用范围，要求对欧出口商参与欧盟内部碳交易的方式来落实，这将导致欧盟碳交易规则的全球化，也将对全球碳市场的基本结构形成冲击。碳市场的主要功能是对温室气体排放权进行交易，通过限制总量、调剂配额等方式推进节能减排，涉及碳定价和市场机制等核心问题。截至目前，全球共建立了33个碳排放交易体系（包括超国家、国家和地区级系统），占全球排放量的16%，全球GDP的54%，覆盖全球约1/3人口，尚没有全球统一的交易体系。各个体系下的碳交易模式并不完全相同，碳定价的差异尤其明显，这涉及到不同的减排理念和市场安排，形成了碳市场的多样化发展与竞争局面。欧盟碳排放交易体系是全球最早建立的跨国家碳交易体系，实行配额交易，并具有跨国交易经验。欧盟一直谋划通过航空碳税、航运碳税、碳关税等手段将更多国家的企业和商品纳入其交易体系，最终拓展为准全球交易体系，占据全球气候规则的制高地。如果欧盟借助市场规模强制他国接受其排放交易体系，将对目前碳市场多样化发展局面形成冲击，要求各国都统一到欧盟的减排理念之下，事实上也是一种硬约束。可以想象，无论欧盟最终采取何种方式，都事实上加强了减排的硬约束，这必然引发其他国家的反对，并加剧全球减排博弈。

第三，发展中国家将面临更为严峻的气候政治环境。全球应对气候变化的行动从一开始就提倡要保护发展中国家的权益，但这种保护长期未能落实。碳关税做法的实施，是对发展中国家权益的进一步侵蚀。比如，1992年签署、1994年生效的《联合国气候变化框架公约》要求，全球减排行动要采取公平原则，缔约国根据共同但有区别的责任自愿参与应对气候变化的行动，发达国家带头首先减排，经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项，发达国家要向发展中国家提供必要的帮助。这里的公平，从主权国家的角度看主要是发达国家和发展中国家之间的公平，而且是累积排放视角下历史责任和当代责任的公平。由此才出现了《公约》附件一、附件二和非附件一国家两个序列，附件一国家主要是发达国家和转型国家，附件二国家主要是经合组织成员，他们要承担自身先期减排和帮助发展中国家减排的责任。根据《公约》签署的《京都议定书》和《巴黎协定》也均遵守这些原则。因此，发达国家带头减排，不应该以发展中国家也采取同样的减排行动作为前提。

美国和欧盟碳关税立场的一个重要出发点是通过碳关税维护所谓“公平贸易”，也就是当代责任之间的公平，这意味着将排放的历史责任同当代责任混淆，冲击了“共同但有区别的责任”的有效性，与全球减排行动的基本原则完全相悖。事实上，长期以来发展中国家在气候问题上的正当权益并未得到有效保护，发达国家自身减排目标也常常完不成，在帮助发展中国家减排方面履责并不到位，如果发达国家再对发展中国家征收碳关税，是对这些基本原则的进一步破坏。拜登政府上台后，美国的气候政策明显转向积极。在2021年4月22日美国主办的气候峰会上，美宣布了其在《巴黎协定》下的国家自主贡献目标。此前一周，日本首相菅义伟访美期间也罕见地宣布了日方的减排计划。截至目前，美、欧、日等主要发达国家均明确了减排路线，其内部压力势必上升，需要通过要求发展中国家加快减排的方式来缓冲国内压力。而碳关税则是这一倾向的直接体现。下一步发达国家很可能在碳关税问题上取得某种协调立场，并将扩大征税范围，从实质上削弱“共同但有区别责任”原则。该惯例一旦形成，可能被引入未来的全球气候谈判，给发展中国家制造更加不利的减排环境。

第四，欧盟的碳关税将对中国的对外贸易和减排工作产生直接影响。从短期看，碳关税对中国的影响主要体现在贸易上。当前，中国正在加快推进能源结构转型，能源消耗水平不断下降，已经扭转了二氧化碳排放快速增长的局面，但总排放量仍位居全球第一，单位产值能耗仍大于世界平均水平，欧盟对外实施碳边境调节措施，将对中国的出口贸易产生直接影响。中国2020年成为欧盟第一大贸易伙伴，2020年欧盟从中国进口商品3835亿欧元，欧盟碳关税的征收将直接抬高大部分中国制造的产业成本，削弱中国企业的国际竞争力。根据高盛集团的一项估算，如果按照100美元吨的价格征收碳关税，中国对欧盟总出口每年被征收的碳税将达到350亿美元，约占中国对欧总出口额的7.5%。如果按购买欧盟ETS配额的方式，因为中欧碳价差异较大，中国企业可能需要补交高额费用。2020年7、8月份，欧盟碳价一度突破30欧元吨，而中国北京地区同期碳价不超过90元吨，重庆地区在15元/吨左右，中欧碳价每吨差异最高约200元人民币。2021年2月，中国《碳排放权交易管理办法（试行）》正式实施，全国碳排放权交易市场计划6月底正式启动，预计到2030年有望达到93元/吨，本世纪中叶将超过167元/吨，与欧盟相比仍然较低。

从长远看，如果全球气候治理的基本框架和规则因为发达国家的碳关税政策出现调整，将在很长一段时间内影响中国的减排工作。根据联合国环境规划署统计，目前中国是全球最大的温室气体排放国，全球减排的绝对量有很大一部分需要中国来承担。中国已经宣布，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，对中国这样一个经济、社会仍处在高速发展的国家来说，完成这项工作的难度要远远超过大多数发达经济体。未来40年，中国经济将经历一条非常陡峭的减排路径。发达国家碳关税等举措的实施，相当于给中国这条陡峭的路径上再增加一些障碍，要求中国在更加严格的排放约束条件下实现发展，用更短的时间来适应更大的变化。中国要实现各项国家发展目标，就必须在更为严格的环境中继续保持竞争力的上升趋势，这将考验中国经济的韧性和活力。

发达国家的产业结构经过多年调整，已经形成低排放经济结构，减排为其带来的单位碳成本并不高，考虑历史累积排放后的分摊成本就更是远远低于发展中国家，故应承担更高的减排责任。发达国家实施碳关税政策，是其利用市场优势谋求调整全球气候治理框架结构、逃避减排责任的一种表现，也是对包括中国在内广大发展中国家发展权益的明显侵害。对此，发展中国家必须在新一轮全球气候谈判中联合起来，既要共同应对气候变化的全球挑战，也要共同维护自身合法权益。

本文原载于《现代国际关系》2021年第5期的气候治理栏目。现代院微信公众号现推出此文（无注释版，文章内容及文字均以正式出版期刊为准），以飨读者。